以检察机关为视角探讨新行政诉讼法实施后对各法律职业的影响
胡瑞丰
2015年5月1日，新行政诉讼法正式施行，为及时研判修改后的行政诉讼法实施后的新情况、新问题，完善行政检察工作，笔者以检察机关为视角，通过探讨新行政诉讼法实施后对各法律职业的影响，进而提出新形势下，行政检察监督的应对措施及相关建议。
一、新行政诉讼法实施后大方县人民法院办理的行政诉讼案件基本情况
新行政诉讼法实施后，大方县法院集中管辖黔西、七星关、金沙的行政诉讼案件。2015年5-12月，大方县法院共受理行政案件172件。其中一审生效74件，上诉81件，现二审生效30件。具体为：受理黔西县行政案件44件，结案42件，未结2件，其中，一审生效22件，上诉20件，现二审生效1件；受理七星关区行政案件73件，结案66件，未结7件，其中，一审生效34件，上诉30件，现二审生效6件，未过上诉期2件；受理金沙县行政案件55件，结案53件，未结2件，其中一审生效18件，上诉31件，现二审生效8件，发回重审2件，未过上诉期2件。
（一）新行政诉讼法实施后行政诉讼案件类型
1、七星关区行政案件类型
受理七星关区的73件行政案件中，含治安行政管理8件、土地行政管理6件、房屋征收行政管理1件、行政赔偿16件、规划行政管理4件、行政许可1件、工伤认定行政管理11件、道路运输行政管理11件、履行法定职责7件、房屋登记行政管理2件、车辆登记行政管理2件、城市管理2件、工商行政管理1件、确认行政行为违法1件。
2、黔西县行政案件类型
受理黔西县的44件行政案件中，含殡葬行政管理2件、房屋征收行政管理1件、规划行政管理7件、行政赔偿5件、房屋拆迁行政管理1件、行政登记管理3件、行政许可2件、不履行行政协议1件、确认违法2件、治安行政管理7件、土地行政管理7件、履行法定职责6件。
3、金沙县的行政案件类型
受理金沙县的55件行政案件中，含房屋拆迁行政管理5件、履行法定职责6件、行政赔偿10件、土地行政管理11件、工伤认定行政管理6件、行政许可3件、房屋登记行政管理1件、确认行政行为违法4件、行政给付4件、市场监督行政管理1件、治安行政管理3件、信息公开1件。
（二）新行政诉讼实施后的案件特点
1、行政机关负责人出庭应诉率过低。个别行政机关对行政诉讼还未转变思想观念，对出庭应诉不够重视，导致行政机关负责人出庭应诉率过低。
2、行政处罚案件执法程序多存在瑕疵。在行政诉讼中，行政处罚案件多以执法程序存在瑕疵为突出特点，行政处罚和山林土地确权执法程序存在瑕疵，证据不够确实等问题很大程度上影响了案件的审判，人民法院通常要综合地方经济发展、土地征收等方面考虑作出判决。
3、行政审判人员花费大量时间释法说理影响审判工作效率。部分当事人及代理人坚持要求“登记立案”、“马上立案”，对未经行政复议、超过起诉期限、错列被告和起诉不属人民法院主管范围等情况，行政审判人员每天需用大量的时间进行释名及解答，一定程度影响了行政审判工作效率。
4、部分当事人及代理人片面理解立案登记制，出现滥诉行为。部分当事人及代理人片面理解立案登记制，从而把一些不具有可诉性、不属于人民法院主管范围的事由带到法院，要求法院“有案必立”，出现了滥诉行为。
5、法院的维稳压力增大。由于“登记立案”的诉前过滤功能减弱，一部分案件将会被裁定不予立案或者驳回起诉，将可能大量增加上诉、申诉及信访案件，加之涉案当事人又不在本辖区内，法院的维稳压力增大。
6、结案率不高。由于案件集中管辖和立案登记制的施行，导致收案数增长较快和新类型案件的出现等情况，加之行政争议较为难以化解、行政纠纷难以处理的自身特性，目前我院的结案率不高。
（三）新行政诉讼法实施后的案件趋势
1、案件数量陡增，出现较多新类型的行政案件。随着相对集中管辖和立案登记制的实行，行政诉讼案件趋势大体上是行政诉讼案件数量增多，诉讼类型范围增大。对法官的水平和能力提出了更高的要求。
2、人民法院审理行政案件免受行政干预。新行政诉讼法的实施、相对集中管辖和立案登记制同日实行，目的就在于要扭转群众信访不信法的局面，让人民群众用法律手段保护自己的合法权益，让人民法院审理行政案件最大程度的免受行政干预。
二、大方县检察院行政检察工作基本情况
（一）行政检察人员配备情况。2015年，大方县检察院民事行政检察科共有人员3人，其中正式干警2人，1人获得司法考试A证并具有检察官身份，1人通过司法考试C证暂未取得检察官身份，1人为合同制协勤。科室人员均不具有行政审判和行政机关工作经历。随着民行检察职能越来越广，负担的办案任务、创新试点工作、专项工作愈加繁重。2014年5月，我院成立生态环境保护检察办公室以来，生态部门与民行部门合署办公，实行“两块牌子一套人员”模式，人力、物力投入较多较大，导致民事行政检察工作分身乏术，工作难以充分开展。
（二）新行政诉讼法实施后行政检察监督情况及影响。2015年5月-12月，大方县检察院均未受理行政检察监督案件。原因可能有如下几点：一是不服一审行政案件的当事人大多采取上诉的方式维护权益；二是新行政诉讼法、相对集中管辖和立案登记制的施行，新法的实施需要一个过渡阶段，预计2016年下半年的行政检察监督案件会增多。
三、行政诉讼法实施后对行政机关的影响
（一）行政诉讼受案范围大幅增加，行政机关作为被告的案件数大幅提升。修改后的行政诉讼法规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼，将行政协议履行纳入了受案范围，这也意味着国土资源部业务所涉及的土地出让合同、土地划拨决定书、矿业权出让合同等将直接纳入行政诉讼的范畴。行政诉讼法修改后，最明显的变化就是案件数量增加，特别是行政复议类案件的增加。原行政诉讼法规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”修改后的行政诉讼法规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”根据该规定，行政机关受理的行政复议类案件明显增多，败诉情况也增加。这对解决目前行政复议维持率高、纠错率低，发挥行政复议制度解决行政争议主渠道的功能具有重要作用，从制度上促使复议机关充分发挥监督和纠错职能。另外，实行立案登记制后，原来不好立案或立不了案的案件，现在大多已进入立案程序，案件数量明显增加。
（二）案件审查模式发展为合法性审查为主，合理性审查为辅，促进行政机关依法行政。修改后的《行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，确立了人民法院通过行政审判对行政行为进行合法性审查的原则。同时，为了加强对行政行为审查的力度，从实质上解决行政争议，修改后的《行政诉讼法》第七十条在法院作出可以撤销判决的情形中，增加了行政行为明显不当的，法院可以判决撤销。在七十七条规定的法院可以作出变更判决的情形中，扩大了变更判决的适用范围，规定行政处罚明显不当的，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。这两处修改，标志着行政审判从合法性审查到合理性审查的重大突破，意味着人民法院可以对行政机关行使自由裁量权的度进行裁定，并将行政机关行使自由裁量权过程中极端不合理的情形纳入了合法性审查的范围，规定明显不当的，适用撤销判决。《行政诉讼法》审查模式的这一突破，对于促进行政机关依法行政，影响是巨大的。
（三）被诉行政机关负责人出庭应诉制度和拒不履行裁判责任追究制度，提高了行政机关负责人的法制意识和责任感。修改后的《行政诉讼法》规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”明确了在行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人应当出庭应诉的基本原则，同时，如果行政负责人有正当理由确实不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。同时，针对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的问题，修改后的《行政诉讼法》第九十六条作了如下修改：一是将原法处罚行政机关，修改为处罚行政机关负责人，这一修改在执行实践中将产生极大的威慑作用;二是将行政机关拒绝履行的情况予以公告;三是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些制度的建立体现了行政诉讼当事人双方诉讼地位的平等，也有利于提高行政机关负责人的法治意识和责任感。
四、行政诉讼法实施后对律师群体的影响
在县级从事代理业务的律师群体普遍认为行政诉讼法修改后对其业务的影响不大。立案登记制和行政诉讼法的修改使老百姓的权利得以进入司法维权程序，虽然有利于律师代理更多的行政案件，但在县级地方行政案件案较为小众，非律师的主要业务，这与行政案件量少和收费不高有关系。即使在立案登记制之后，代理行政案件的上升幅度也远远赶不上民商事案件。大多数代理律师表示希望检察机关能够真正介入行政案件，从实体和程序上进行监督，最大限度的保障当事人的合法权益。
五、从新法实施后对各法律职业的影响看行政检察监督的应对措施及建议
(一) 完善行政执法检察监督权的有关立法规定。《立法法》规定，人民检察院的职权通过制定法律授予。 新法实施后，行政机关的行政诉讼受案范围大幅增加，行政机关作为被告的案件数大幅提升。建议在《人民检察院组织法》中赋予检察机关对行政执法部门的行政执法行为进行监督的权能，并在行政处罚法、行政许可法等行政法中作明确规定。建议出台专门的行政执法检察监督法律法规或司法解释，对检察机关监督行政执法的原则、监督范围、方式、程序、行政执法部门的配合义务以及不予配合的法律后果等予以明确。
（二）构建顺畅的检察监督线索移送机制。检察机关的各个职能部门要在充分发挥各自职能作用的基础上，做到信息共享、密切合作。建立情况信息通报制度，在加强保密工作的前提下，反贪、反渎部门要定期通报查处行政执法部门工作人员案件的情况，控申部门要定期通报举报行政执法部门工作人员经济问题、行政案件申诉等线索的情况，民事行政检察部门要定期通报行政诉讼申诉案件的情况，侦监、公诉部门要定期通报立案监督、批捕、起诉行政执法部门移送的犯罪案件的情况。同时为解决检察机关内部对行政监督存在多头履职的问题，建议根据健全行政执法和刑事司法衔接机制的要求，明确民事行政检察部门为行政执法监督的牵头部门，统一此项工作。
（三）进一步完善配套监督机制。
1、建立检察机关参与行政诉讼的制度。要加强检察机关对行政执法活动的监督，必须建立检察机关参与行政诉讼的制度。明确检察机关参加行政诉讼的时间、地位、案件范围、参与庭审活动的任务。保证行政检察真正介入行政案件，从实体和程序上进行监督，最大限度的保障当事人的合法权益。
2、完善支持、督促起诉和公益诉讼制度。支持起诉即合法权益受到行政权非法侵害的行政相对人在其无力提起行政诉讼时，检察机关可以支持行政相对人向法院起诉。督促起诉或督促履职可以在行政机关不履行职责或怠于履行职责造成国家利益或社会公共利益受到侵害时，由检察机关督促行政机关起诉或履行职责来保护社会公益。公益诉讼在我国现有法律包括修改后的《行政诉讼法》中均没有规定。建议立法进一步赋予各级检察机关代表国家提起公益诉讼的权力。
3、增设检察机关处罚提议权。通过完善对行政违法的处罚权和相关国家公务员惩戒处罚制度，赋予检察机关处罚提议权，明确检察机关提议的法律效力。有关机关收到检察机关的提议之后，应当立案，并在调查核实的基础上作出是否给予行政处罚或处分的决定。一方面，有利于行政机关将自身置于司法机关的监督之下；另一方面，也有利于提高行政机关的法治意识和责任感，切实促进依法治国。
