羁押必要性审查业务考核机制的建立与完善
冉茂军
内容摘要：新修订的《刑事诉讼法》确立了我国的羁押必要性审查制度，随后，最高人民检察院先后颁布了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》、《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》等规定进一步完善了羁押必要性审查制度。羁押必要性审查制度有效遏制了“一捕到底”的情况，对保障犯罪嫌疑人的权利和实现司法公正有重大意义。然而，羁押必要性审查制度作为新制度，其配套的业务考核机制还不够完善，该制度的作用没有得到很好的发挥。为了更好的发挥羁押必要性审查制度的效用，保障案件当事人的权利，笔者结合司法实践和现阶段我国的羁押必要性审查制度，分析了现阶段羁押必要性审查业务考核机制的不足，初步提出了一些新的业务考核机制，并提出新考核机制的救济方法，期望更大的发挥羁押必要性审查制度的效用。
关键词：羁押必要性审查 考核机制 救济
良好的制度只有得到有效实施才能全面的发挥其效用，否则将毫无意义，科学的业务考核机制是制度得以实施的重要保障，而不合理的考核机制往往会影响制度的实施，例如羁押必要性审查制度。
一、羁押必要性审查制度现阶段考核方式及缺点
目前，我国还没有建立系统的羁押必要性审查业务考核机制，对羁押必要性审查的考核采用新旧结合的方法，即采纳率、加减分制、全院制，这三种方式作为一个整体出现在羁押必要性审查业务考核中。下面将具体介绍三种考核方式及缺点。
（一）采纳率。所谓采纳率是指以刑事执行检察部门建议释放或者变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人人数与办案单位(部门)采纳建议人数相挂钩，采纳率低将被扣分。采用该种方式的目的是为了让刑事执行部门重视案件质量，避免盲目追求办案数量而导致大量羁押必要性审查建议不被办案单位（部门）采纳或者产生办案风险。但该种考核方式有其致命的弱点，司法实践中，部分刑事执行检察部门为了追求较高的采纳率，在提出羁押必要性审查建议前都会征求办案单位（部门）的意见，办案单位（部门）采纳检察建议就提，不采纳就不提，特别是本院及上级检察院办理的案件，羁押必要性审查就显得形式化。
（二）加减分制。所谓加减分制是指在保证采纳率的基础上，超额完成规定目标给予加分，未完成目标计划给予减分。加减分制被普遍运用到各种检察业务中，采取该种方式的初衷是为了督促刑事执行部门完成一定数量的羁押必要性审查任务，推广羁押必要性审查制度的实施。加减分制考核方式的缺点是显而易见的，某项业务的加减分值大就会被检察业务部门重视，加减分值小就会被忽略，所谓两害相权取其轻，两利相权取其重。司法实践中，羁押必要性审查可提空间大时，刑事执行检察部门都能完成目标任务，但随着司法行为不断规范化，羁押必要性审查可提空间逐渐缩小，一些检察院为了完成目标任务，事先让侦查监督部门对可以逮捕的嫌疑人作出逮捕决定，然后再由刑事执行检察部门提出羁押必要性审查建议，这种行为侵犯了犯罪嫌疑人的权利，损害了司法机关的形象。
（三）全院制。所谓全院制是指上级检察机关和地方党委对检察机关的考核定级以检察机关的总分作为依据，总分高，名次靠前，总分低，名次靠后。全院制考核方式的目的是为了保证单位内部团结，便于管理，所谓一荣俱荣，一辱俱辱。全院制考核方式的缺点也是不容忽视的。检察机关各项检察业务的分值大小不一，公诉部门、侦查监督部门、职务犯罪侦查部门所占分值远远大于其它各业务部门，而批捕率和公诉率也是一项重要的考核指标，如果本院公诉部门或侦查监督部门作为办案部门被多次提出羁押必要性审查时，势必会影响两个部门的考核分数，在此情况下，分管领导肯定会权衡利弊，作出相应调整。另外，一些地方法院为了保证被告人能到庭就审，不受理被告人未被羁押的案件，特别是职务犯罪案件，检察机关为了不影响职务犯罪侦查部门的考核，通常会作出让步，不提出羁押必要性审查。
原本有缺点的三种考核方式作为一个整体出现在羁押必要性审查业务考核中，大大影响了羁押必要性审查工作的开展。
二、羁押必要性审查业务考核机制的建立
羁押必要性审查制度是符合无罪推定精神的。法治国家的羁押必要性审查制度相当完善，逮捕率很低，特别是美国。美国将审查逮捕权和羁押必要性审查分离，有效的保证了犯罪嫌疑人（被告人）的权利。我国现阶段还不可能彻底实现审查逮捕权和羁押必要性审查的分离，因此，建立科学的羁押必要性审查业务考核机制势在必行。笔者认为，下列考核方式相对于现有的考核方式更加合理。
（一）合法性。所谓合法性是指只要羁押必要性审查的立案、审查、结案符合法律规定，即使不被办案单位采纳就不应该被扣分。笔者认为，合法性考核方式相对采纳率考核方式更加合理，而且应该是所有检察业务都应采取的考核方式，理由有四：1.对于一个崇尚法治的国家来说，遵守法律的行为不应当受到责难，在同一个法律行为中，遵守法律的人不应当为对方的违法行为买单；2.检察机关作为我国的法律监督机关，履行法律监督不仅是检察机关的权力，更是一种责任，任何单位和个人无权非法干预检察机关依法履行职责；3.法律的制定在于实施，只有每个人都遵守法律、敬畏法律，法律才能发挥它的最大效用；4.任何单位和个人都无能力保证他人不实施违法犯罪行为，正如刑事执行检察部门无能力保证办案单位一定会采纳合法的羁押必要性审查建议一样，犯罪的人会受到法律的惩处，但不能因为有人犯罪而去责难办案人员，同样不能因为办案单位不采纳羁押必要性审查建议而责难刑事执行检察部门。
（二）减分制。所谓减分制是指在保证合法性前提之下，对应该提出羁押必要性审查而不提出的刑事执行部门给予减分。笔者认为，减分制考核方式比加减分考核方式更具合理性，理由如下：在加减分考核方式下，刑事执行检察部门只要完成一定的目标任务就不会被扣分，超额完成目标考核还会得到加分，而在减分制考核方式下，按照法律规定该提出羁押必要性审查建议而不提的将会被扣分，很明显，减分制考核方式更具合理性，更加利于羁押必要性审查制度的推广。举个简单的例子，甲乙两个检察院羁押必要性审查目标数都是十件十人，甲检察院所办理的案件中符合羁押必要性审查的案件数是二十件二十人，乙检察院办理的案件中，符合羁押必要性审查的案件是十件十人，如果最终甲检察院办理了十五件羁押必要性审查业务，而乙检察院只办理了十件十人，采用加减分制考核方式下，甲检察院的分数一定比乙检察院高。这个例子说明如果采用加减分考核方式，违法行为（或不作为）可能会受到奖励，而合法行为（作为）可能受到责罚。
（三）混合制。所谓混合制是指司法改革后，在经费和人事权独立的基础上，上级检察机关对下级检察机关业务部门的目标考核分部门进行，而对非业务部门的考核分单位进行，业务部门的绩效奖金直接与部门的成绩挂钩，而非业务部门的绩效奖金参照地方单位执行。笔者认为，混合制考核方式比全院制考核方式更加合理，更加利于羁押必要性审查制度的推广，理由如下：1.在混合制考核方式下，由于部门的绩效奖金直接与部门的业绩挂钩，能更大的激发工作人员的工作积极性；2.在混合制考核方式下，更能突显检察人员的专业知识和工作能力，能够选拔出真正有能力的检察人员，避免一些领导的个人偏好；3.为了规范司法行为，检察机关各部门不仅应当相互合作，更应该相互监督，而羁押必要性审查就是一种监督手段；4.合作是法律之下的合作，而不是相互开脱，羁押必要性审查制度的目的不是限制其它部门的正常工作，而是使案件更加公正。
综上所述，笔者认为上述三种考核方式更加合理。单位和个人遵守法律的行为是一种正常行为，是不需要任何考核方式评价的，如果需要，那也仅仅是行为本身是否合法。单位各部门只要都遵守法律的规定，那么自然能够实现团结合作。
三、羁押必要性审查业务考核机制的完善
羁押必要性审查业务考核机制的建立并不是为了惩罚谁，而是为了保证羁押必要性审查制度的实施，然而，规范的制度总会触犯一些人的利益，难免会受到部分人的抵触，因此，完善羁押必要性审查业务考核机制的救济措施就显得尤为重要。笔者认为，可以从以下几个方面完善羁押必要性审查业务考核机制。
（一）领导干部干预问责制。即使以上业务考核机制能得到全部实现，也很难避免一些单位领导干部违法插手羁押必要性审查案件的办理。中共中央关于依法治国若干重大问题的决议及之后出台的几个文件明确规定领导干部不得违法插手案件的办理，不得办理关系案、金钱案、人情案，对领导干部违法干预案件办理的将制作记录，定期通报。同样，如果领导干部违法干预羁押必要性审查案件的办理，也应当允许办案人员制作记录。
（二）办案人员违法办案惩罚制。俗话说，法律只能约束君子，不能约束小人，单独的减分制还不足以保证羁押必要性审查制度得到正常实施，因为违法办案所得的利益远远高于所得到的奖励。因此，必须建立违法办案惩罚制，对于那些触犯刑法、构成犯罪的工作人员，及时追究其刑事责任，不构成犯罪的及时处分，不能带病提拔。
（三）业务考核委员会的建立。为了保证业务考核的公正性，应当成立业务考核委员会，业务考核委员会应当设立固定的办事处，便于当事人和办案人员举报违法办案行为。
结 语
对于一个执法者来说，法律是否是良法不是我们的职责，那是立法者的事，我们的职责是使制定的法律能够得到有效实施，况且作为一个人民民主专政的国家，是不可能制定出恶法的。上述考核方式也许不科学，但是，无论什么样的考核方式，都不能影响法律的有效实施。在其位，谋其政，作为一名检察人员，我们更应该支持法律的实施，保证每个科学的制度能够得到有效落实，只有人人都敬畏法律，崇尚法律，法治社会才能更早实现。
